Présentation d’ouvrage

Bienfaisance communale et protection sociale à Rouen (1796-1927).

Expériences locales et liaisons nationales.

par Yannick MAREC

Yannick Marec, professeur d’histoire contemporaine à l’Université de Rouen, nous a fait l’honneur d’accepter de faire partie du Comité scientifique de notre Institut CGT d’Histoire Sociale de Seine maritime.

Nos lecteurs liront ci-après la présentation de l’ouvrage édité à partir de sa thèse de doctorat.

Pour assurer aux plus démunis la couverture médico-hospitalière, quels moyens employer ?

La charité privée a ses limites; faut-il développer plus encore l’assistance et la bienfaisance publique ? Par quelles voies ? Dans la période de 1792 à 1927, les rouennais ont élaboré un système que l’auteur étudie.

Les arguments échangés, les débats d’autrefois sont loin d’être clos et nos lecteurs, notamment ceux qui sont engagés dans les combats sociaux actuels, trouveront matière à réflexion dans cet ouvrage.

L’intitulé de cet article reprend celui de l’ouvrage issu d’une thèse d’État soutenue en décembre 1999 à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne. Celle-ci était principalement centrée sur la genèse, le fonctionnement puis la disparition d’une organisation originale de l’assistance publique : le « système rouennais » qui a existé officiellement entre 1886 et 19272 .

En réalité la période étudiée couvrait l’ensemble du XIXe siècle et les premières décennies du XXe siècle. Il s’agissait en effet de voir comment certaines idées et initiatives de la période terminale de la Révolution, sous le Directoire (à partir de 1796), avaient pu connaître, avec des adaptations, un regain de faveur et trouver une sorte de concrétisation exemplaire à Rouen au début de la Troisième République. Pour mettre en évidence la nature des changements intervenus dans l’organisation locale de l’assistance publique à partir du milieu des années 1880, il nous était apparu indispensable d’en préciser les principales caractéristiques antérieurement à la réforme.

Nous avions aussi pour ambition de montrer comment l’expérience menée dans la métropole normande avait pu être considérée comme un « modèle » à imiter et à généraliser en France. Ainsi l’étude du « système rouennais » conduisait à envisager les rapports entretenus entre l’affirmation de la Bienfaisance communale sous la Troisième République et l’apparition de formes modernes de protection sociale.

En vue d’une publication nous avons donc opté pour un titre à la fois plus large dans sa chronologie que celui de la thèse initiale et soulignant l’intérêt des interrelations entre le local et le national dans le traitement social de la pauvreté.

Notre démarche axée sur l’histoire des politiques sociales urbaines tend à associer étroitement l’histoire sociale et l’histoire du politique, au sens large. Cette approche est le fruit d’une évolution de nos centres d’intérêt. Celle-ci nous a mené, depuis une vingtaine d’années, de l’histoire des formes de pauvreté ou d’exclusion à celle de leur prise en compte par les différents acteurs institutionnels ou socio-politiques.

Dans notre conception, la bienfaisance communale comprenait essentiellement les hospices et les bureaux de bienfaisance. Cependant, suivant les époques, d’autres branches de l’assistance publique dépendant plus ou moins directement de la municipalité, ont pu s’y rattacher. L’objet principal de la première partie de l’étude qui couvre la période 1796-1870 est d’en préciser les contours évolutifs depuis l’époque du Directoire où a été engagé un processus de communalisation de l’assistance publique. Elle en donne une sorte d’état des lieux avant que ne soient mises en œuvre les réformes qui ont abouti à la création du « système rouennais » au milieu des années 1880.

I – La bienfaisance communale entre charité et philanthropie (1796-1870)

Plusieurs caractéristiques principales peuvent être dégagées du traitement social de la pauvreté à Rouen entre la fin du XVIIIe siècle et la fin du Second Empire.

En premier lieu, l’importance de l’effort social consenti par la municipalité, malgré le constat d’une atténuation, en valeurs relatives, de l’investissement financier de la ville entre le début des années 1830 et la fin des années 1860. Globalement la part des dépenses de bienfaisance est demeuré supérieur à 30 % des dépenses totales. Dans cette évolution la part des allocations versées aux Hospices civils et au Bureau de Bienfaisance est demeurée considérable (65 % des engagements sociaux de la commune à la fin du Second Empire, malgré une baisse relative). On observe aussi une progression de la part des investissements financiers consacrés à l’assistance à domicile, bien que celle des hospices soit demeurée constamment largement majoritaire.

Dans l’évolution des conceptions réformatrices de l’assistance publique, il convient de faire une place à part, marginale mais néanmoins importante, au renouveau des mouvements républicain et ouvrier. Chacun à leur manière ils anticipent, dès la période du Second Empire, la remise en cause de la prééminence des hôpitaux au profit de l’essor des secours à domicile. Ils conduisent aussi à faire envisager la création d’un service public d’assistance dégagé des pratiques charitables traditionnelles.

Cependant l’intervention du privé et du confessionnel dans le fonctionnement de la bienfaisance communale ainsi que ses caractères conditionnel

et facultatif indiquent combien nous sommes encore loin de l’affirmation d’un service public d’assistance au début des années 1870. De plus, le développement de formes d’intervention sociale extérieures aux hospices et aux bureaux de bienfaisance laisse entrevoir les limites et les insuffisances du noyau dur de la bienfaisance communale rouennaise. Cela transparaît notamment au travers du recours aux ateliers de charité, particulièrement sous la Monarchie de Juillet  (1830-1848), aux encouragements donnés à la prévoyance individuelle et collective ou encore dans l’essor des œuvres privées, liées à la religion ou non.

II – Les conditions d’apparition du « système rouennais » d’assistance publique

Il a fallu la conjonction d’un contexte économique et social difficile avec l’affirmation d’un nouveau régime politique, celui de la Troisième République, pour que le processus de transformation et de réorganisation de l’assistance publique puisse être mené à terme à Rouen. La deuxième partie de l’étude est précisément consacrée aux conditions d’apparition du « système rouennais ». Elle souligne l’ampleur de la crise sociale des années 1880 et 1890 ainsi que les effets de l’implantation républicaine dans la métropole normande à partir du milieu des années 1870. De plus, une attention particulière a été portée à la question de l’évolution de l’épargne populaire dans la mesure où la prévoyance était alors conçue comme un moyen privilégié de résolution des problèmes sociaux. Cependant la mise en place de la nouvelle organisation de l’assistance publique a surtout cherché à répondre aux difficultés rencontrées par les principales composantes de la bienfaisance communale durant les années 1870 et le début des années 1880. Nous avons ainsi été amené à préciser la nature des dysfonctionnements de l’assistance publique rouennaise à l’époque.

Ainsi les élites républicaines de la métropole normande ont été amenées à expérimenter de nouvelles formes de traitement social de la pauvreté. Cette entreprise a été rendue possible grâce au renouvellement des responsables politiques locaux et à l’émergence de quelques fortes personnalités ayant le sens du social, en particulier l’industriel Richard Waddington et les avocats Maurice Lebon et Louis Ricard qui se rattachent alors au courant républicain modéré. Parmi les idées émises à l’époque, on remarque l’intérêt porté au développement des secours médicaux à domicile dans le cadre communal par le biais des bureaux de bienfaisance. Cela permettait de contourner les objections relatives à l’obligation d’assistance tout en préservant les « liens de famille » et en limitant le coût des hospitalisations.

III – Vers un « modèle » communal et républicain de protection sociale ? (des années 1880 à la fin du XIXe siècle)

La troisième partie porte sur la genèse du « système rouennais » entre 1881 et 1886 et son premier développement. Elle évoque les principales étapes de la mise en place de la nouvelle organisation en soulignant le rôle joué par les différents acteurs locaux. Elle cherche aussi à en dégager les caractéristiques principales et la signification. De ce point de vue, la description des premières années de fonctionnement du « système rouennais » entre 1887 et 1898, qui correspondent aussi à sa période d’apogée, permet de montrer comment celui-ci a répondu à une volonté républicaine de promouvoir de nouvelles formes de solidarité

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Au caractère communal s’ajoute en effet la dimension républicaine et démocratique - non dépourvue d’arrières-pensées électoralistes ou de volonté d’intégration - des expérimentations menées à Rouen à partir des années 1880. Il s’agit d’assurer, selon des critères définis et bien plus transparents qu’autrefois, une couverture sociale et médicale aux couches modestes de la cité normande. En matière de secours médicaux, c’est l’ensemble de la population nécessiteuse qui était visée par l’intermédiaire des soins à domicile ou par le biais de dispensaires modernisés. Cela s’est accompagné d’une médicalisation, d’une professionnalisation et d’une laïcisation du Bureau de Bienfaisance, principal levier de la réforme engagée.

La réussite de celle-ci supposait une coordination des actions menées par les Hospices civils et l’institution chargée des secours à domicile. Dans cette perspective, la « fusion » de leurs commissions administratives paraissait logique, voire indispensable. Elle donne au « système rouennais » toute sa cohérence. Elle lui confère aussi une dimension anticipatoire par rapport à certains projets législatifs de l’époque sur la représentation unique des pauvres dans les communes. On la

retrouve dans l’attention portée aux soins médicaux à domicile aux personnes privées de ressources qui a anticipé la loi du 15 juillet 1893 sur l’assistance médicale gratuite. En ce sens le « système rouennais » peut s’apparenter à un système élargi de protection sociale. Et cela d’autant plus qu’au niveau local, il tend à s’imposer aux autres formes de traitement social de la pauvreté comme une réalité incontournable.

IV – « Système rouennais » et traitement social de la pauvreté en ville à la fin du XIXe siècle

La question de ses rapports avec les autres façons d’appréhender et de résoudre les problèmes sociaux est abordée dans la partie suivante. Celle-ci a aussi pour objet la discussion et l’évaluation du « modèle » haut normand d’organisation de l’assistance publique. Plus généralement, la manière d’envisager le traitement social de la pauvreté en ville à la fin du XIXe siècle suscite de nombreux débats. En même temps, la volonté républicaine d’élargir la couverture médico-sociale à l’ensemble de la population du pays, y compris et surtout celle des campagnes, pose le problème de l’adéquation des solutions retenues jusque là. Dans ces conditions, on peut dès lors s’interroger sur le caractère exemplaire du « modèle » rouennais.

En fait, le « système rouennais » n’a pas réussi, même localement, à répondre aux différents besoins sociaux. Il a donc dû composer avec une bienfaisance privée toujours active. Certes, certaines œuvres, tel le Refuge de Nuit et des Dispensaires, gravitaient autour de la nouvelle organisation. Elles en constituaient même un complément indispensable. En revanche, d’autres ont gardé leur autonomie. Bien plus, certaines œuvres, appartenant en particulier à la mouvance catholique, se sont développées en réaction face aux principes et aux valeurs qui sous-tendaient le fonctionnement de l’expérience rouennaise.

D’autre part, le « système rouennais » présentait une contradiction majeure. L’accent mis sur la médicalisation du Bureau de Bienfaisance risquait de remettre en cause l’action des hôpitaux qui, à la même époque, cherchaient à s’affirmer comme centres de soins. De là de fortes critiques de médecins hospitaliers à l’encontre d’une organisation qui leur semblait constituer plus un « progrès administratif » qu’une véritable amélioration de la couverture médicale de la population. De plus la priorité de principe accordée aux secours à domicile risquait de priver les hôpitaux des investissements financiers nécessaires à leur bon fonctionnement et à leur modernisation alors que leur rôle demeurait malgré tout prédominant.

Le « système rouennais » n’a donc pas entièrement renouvelé le fonctionnement traditionnel de l’assistance publique. De plus, dès la fin du XIXe siècle la question de ses insuffisances est posée. L’expérience menée à Rouen paraît difficilement transposable. On s’interroge aussi sur la pertinence du choix de la commune comme aire de développement d’une protection sociale élargie, d’autant plus que l’organisation mise en place à Rouen n’est demeurée qu’un prototype.

V –   Insuffisances et remise en cause du « système rouennais » d’assistance publique (fin du XIXe siècle – fin des années 1920)

La cinquième partie du travail cherche à montrer comment les insuffisances et les limites du « système rouennais » ont conduit à son déclin dès les années 1900 puis à sa disparition en 1927. Un nouveau contexte social et politique, le développement de la législation de protection sociale et l’affirmation d’un processus de départementalisation de l’action sociale ont fortement concouru à cette évolution. Celle-ci s’explique aussi par les faiblesses intrinsèques d’une organisation qui s’est délitée dès les années antérieures à 1914. Ainsi la séparation de fait des commissions administratives du Bureau de Bienfaisance et des Hospices civils ainsi que le recul des secours médicaux à domicile ont contribué à remettre en cause les principes sur lesquels avait été fondée l’organisation rouennaise.

Le premier conflit mondial a accéléré sa désagrégation en favorisant notamment l’essor des hospitalisations et la diminution des secours publics à domicile. Cependant, paradoxalement, c’est surtout une grave crise hospitalière liée à des problèmes financiers et au relâchement de la gestion administrative qui a conduit à l’abandon du « système rouennais » en 1927. En réalité, bien avant cette date, l’organisation spécifique de l’assistance publique mise en place dans la métropole normande une quarantaine d’années plus tôt, était déjà vidée de son sens.

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En fait, l’expérience menée à Rouen depuis le milieu des années 1880 ne répondait plus aux besoins de la société environnante tels qu’ils s’exprimaient au milieu des années 1920. La différenciation de plus en plus marquée des fonctions des hôpitaux et des bureaux de bienfaisance ne fait que refléter cette évolution. Tant que l’essor de la demande de soins n’impliquait pas le recours à des méthodes thérapeutiques sophistiquées et coûteuses, le « système rouennais » a pu répondre aux besoins. Cette forme renouvelée de la bienfaisance communale a alors participé pleinement à la gestation des formes modernes de protection sociale, en devançant même leur généralisation.

Cependant, avec le développement et l’usage de plus en plus fréquent de nouvelles techniques médicales centrées sur l’hôpital ainsi que la diversification des hospitalisés, l’organisation de la couverture médico-sociale expérimentée à Rouen est devenue inadaptée. Et cela d’autant plus que d’autres nécessités sociales, mal prises en compte par le « système rouennais », comme l’aide aux chômeurs, sont apparues. De même l’essor de la législation sociale et la départementalisation des formes publiques de solidarité ont contribué à remettre en cause les principes de fonctionnement du « système rouennais ». Pourtant, à l’heure du constat des difficultés des hôpitaux à faire le tri entre cas urgent et ceux qui ne le sont pas et au moment où l’aide à domicile semble connaître un regain de faveur, on peut se demander s’il n’est pas possible de tirer profit des tentatives et des réalisations du passé ?

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1  Yannick Marec, Bienfaisance communale et protection sociale à Rouen (1796-1927). Expériences locales et liaisons nationales, Paris, la Documentation française et Association pour l’étude de l’histoire de la Sécurité sociale, 2002, 1362 p. (Préface de Maurice Agulhon, Professeur honoraire au Collège de France), 68 € pour les 2 volumes.

2 Yannick Marec, Bienfaisance communale et protection sociale sous la Troisième République : le « système rouennais » d’assistance publique des années 1870 aux années 1920, Thèse de doctorat d’Etat sous la direction de M. Pigenet, Université de Paris I, 1999, 1485 p.